Jumat, 19 Agustus 2011

KEUANGAN & KERUGIAN NEGARA DALAM TIPIKOR

PENGERTIAN   KEUANGAN   NEGARA   DAN   KERUGIAN
NEGARA : LAHIRNYA PP 33 TAHUN 2006 DAN IMPLIKASINYA BAGI PEMBERANTASAN
KORUPSI*


Hukum tidak otomatis berperanan dalam pembangunan ekonomi. Untuk dapat mendorong pembangunan ekonomi hukum harus dapat menciptakan tiga kwalitas : “predictability”, “stability”, dan “fairness”. Tidak adanya keseragaman, adanya kerancuan dan salah pemahaman mengenai keuangan negara dan kerugian negara telah mendatangkan ketidakpastian hukum dan akhirnya menghambat pembangunan ekonomi.
Paling sedikit ada tiga masalah mengenai kerancuan “keuangan negara” dan “kerugian negara” dalam usaha pemberantasan tindak pidana korupsi dewasa ini, yaitu :
1.      Apakah asset PT. BUMN (Persero) adalah termasuk keuangan negara?
2.      Apakah kerugian dari satu transaksi dalam PT. BUMN (Persero) berarti kerugian PT. BUMN (persero) dan otomatis menjadi kerugian negara?
3.      Apakah yang dimaksud dengan kerugian negara?


1.      Apakah asset PT. BUMN (Persero) adalah termasuk keuangan negara?

Pasal 1 ayat (2) UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara menyatakan bahwa Perusahaan Persero, yang selanjutnya disebut Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51% (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Selanjutnya Pasal 11 menyebutkan terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.

Karakteristik suatu badan hukum adalah pemisahan harta kekayaan badan hukum dari harta kekayaan pemilik dan pengurusnya. Dengan demikian suatu Badan Hukum yang berbentuk Perseroan Terbatas memiliki kekayaan yang terpisah dari kekayaan Direksi (sebagai pengurus), Komisaris (sebagai pengawas), dan Pemegang Saham (sebagai pemilik). Begitu juga kekayaan yayasan sebagai Badan Hukum terpisah dengan kekayaan Pengurus Yayasan dan Anggota Yayasan, serta Pendiri Yayasan. Selanjutnya kekayaan Koperasi sebagai Badan Hukum terpisah dari Kekayaan Pengurus dan Anggota Koperasi.

BUMN yang berbentuk Perum juga adalah Badan Hukum. Pasal 35 ayat (2) Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara menyatakan, Perum memperoleh status Badan Hukum sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang pendiriannya.

Berdasarkan Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, BUMN Persero memperoleh status badan hukum pada tanggal diterbitkannya Keputusan Menteri Hukum dan HAM.

Berdasarkan hal-hal tersebut di atas kekayaan BUMN Persero maupun kekayaan BUMN Perum sebagai badan hukum bukanlah kekayaan negara.

Kekaburan pengertian Keuangan Negara dimulai oleh definisi keuangan negara dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menyatakan keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (Pasal 1 angka 1).
Pasal 2 menyatakan Keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1, meliputi, antara lain kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.
Saya berpendapat bahwa kekayaan yang dipisahkan tersebut dalam BUMN dalam lahirnya adalah berbentuk saham yang dimiliki oleh negara, bukan harta kekayaan BUMN tersebut. Akan tetapi ada yang mengartikan kekayaan negara yang dipisahkan tersebut tetap milik negara, bukan milik BUMN sebagai Badan Hukum. Pendapat ini keliru, sebagai contoh, andaikata kita memasukkan tanah Hak Milik sendiri sebagai modal PT, Hak Milik tadi berubah menjadi HGB atau HGU atas nama PT, bukan atas nama kita lagi. Kekayaan kita hanyalah saham sebagai bukti modal yang kita setor dan sebagai pemilik perusahaan.
  
Kerancuan terjadi dalam penjelasan dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003 ini tentang pengertian dan ruang lingkup keuangan negara yang menyatakan :

“Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah daerah, Perusahaan Negara/Daerah, san badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkain kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.
Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.”

Pasal 2 huruf g Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan :

“Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.”

Penjelasan Pasal 2 huruf g sendiri adalah cukup jelas.

Kesalahan terjadi lagi dalam Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara  Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Pasal 19 menyatakan penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara mutak atas piutang Perusahaan Negara/Daerah dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya Pasal 20 menyatakan bahwa tata cara dan penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara mutlak atas piutang Perusahaan Negara/Daerah yang pengurusan piutang diserahkan kepada PUPN, diatur lebih lanjut dengan Peraturan Menteri Keuangan. Dengan demikian peraturan ini tidak memisahkan antara kekayaan BUMN Persero dan kekayaan Negara sebagai pemegang saham.

Tampaknya pemerintah menyadari kekeliruan pemikiran tersebut di atas ketika menghadapi kredit bermasalah (non-performing loan/NPL) bank PT. BRI (Persero) Tbk, PT. Bank BNI (Persero) Tbk, PT. Bank Mandiri (Persero) Tbk.
Pemerintah merencanakan penghapusan pasal 19 dan Pasal 20 PP No. 14 Tahun 2005. Menteri Keuangan Sri Mulyani menyatakan :

“Selanjutnya, pengurusan piutang perusahaan negara/daerah dilakukan berdasarkan UU Perseroan Terbatas dan UU Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Jadi disebutkan bahwa aturan yang mengatur bank-bank BUMN adalah UU Perseroan dan UU BUMN.”

Usulan perubahan PP No. 14 Tahun 2005 tersebut menjadi perdebatan di dalam Komisi XI karena dianggap membatalkan Pasal 2 ayat g UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Ada usul anggota DPR, untuk perubahan PP No. 24 Tahun 2005 perlu meminta fatwa Mahkamah Agung RI. Namun ada pula yang berpendapat, Pemerintah harus membuat peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perpu) untuk membatalkan Pasal 2 ayat g UU Keuangan Negara.[1]
Menteri Keuangan meminta Fatwa Mahkamah Agung. Mahkamah Agung dalam fatwanya menyatakan bahwa tagihan bank BUMN bukan tagihan negara karena bank BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas. Dengan demikian dapat diartikan Mahkamah Agung berpendapat kekayaan negara terpisah dari kekayaan BUMN Persero. Selanjutnya tentu keuangan BUMN Persero bukan keuangan negara.


2.      Apakah kerugian dari satu transaksi dalam PT. BUMN (Persero) berarti kerugian PT. BUMN (persero) dan otomatis menjadi kerugian negara?

Pasal 66 Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas menyatakan bahwa dalam waktu enam bulan setelah tahun buku perseroan berakhir, Direksi menyampaikan laporan tahunan kepada RUPS setelah  ditelaah oleh Dewan Komisaris, yang memuat sekurang-kurangnya, antara lain perhitungan tahunan yang terdiri dari atas neraca akhir tahun buku yang baru lampau dalam perbandingan dengan tahun buku sebelumnya, laporan laba rugi dari tahun buku yang bersangkutan, laporan arus kas, dan laporan perubahan ekuitas, serta catatan atas laporan keuangan tersebut. Dengan demikian kerugian yang diderita dalam satu transaksi tidak berarti kerugian perseroan terbatas tersebut, karena ada transaksi-transaksi lain yang menguntungkan. Andaikata ada kerugian juga belum tentu secara otomatis menjadi kerugian perseroan terbatas, karena mungkin ada laba yang belum dibagi pada tahun yang lampau atau ditutup dari dana cadangan perusahaan.
Dengan demikian tidak benar kerugian dari satu transaksi menjadi kerugian atau otomatis menjadi kerugian negara. Namun beberapa sidang pengadilan tindak pidana korupsi telah menuntut terdakwa karena terjadinya kerugian dari satu atau dua transaksi.
Sebenarnya ada doktrin “business judgment” menetapkan bahwa Direksi suatu perusahaan tidak bertanggung jawab atas kerugian yang timbul dari suatu tindakan pengambilan keputusan, apabila tindakan tersebut didasarkan kepada itikad baik dan hati-hati. Direksi mendapatkan perlindungan tanpa perlu memperoleh pembenaran dari pemegang saham atau pengadilan atas keputusan yang diambilnya dalam konteks pengelolaan perusahaan.
Business judgment rule” mendorong Direksi untuk lebih berani mengambil resiko daripada terlalu berhati-hati sehingga perusahaan tidak jalan. Prinsip ini mencerminkan asumsi bahwa pengadilan tidak dapat membuat kepastian yang lebih baik dalam bidang bisnis daripada Direksi. Para hakim pada umumnya tidak memiliki ketrampilan bisnis dan baru mulai mempelajari permasalahan setelah terjadi fakta-fakta.



3.      Apakah yang dimaksud dengan kerugian negara?

Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi No. 31 Tahun 1999 sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 31 Tahun 1999, yang berbunyi:
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000,- (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,- (satu milyar rupiah).”
(garis bawah dari saya).

Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Tidak Pidana Korupsi itu bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 (Perubahan Keempat) yang berbunyi : “Negara Indonesia adalah negara hukum”. Berdasarkan alasan-alasan sebagai berikut :[2]
a.       Para penyusun Rancangan Undang-Undang atau perancang undang-undang memiliki kewajiban mematuhi prinsip Rule of Law. Sebagai bagian dari kewajiban itu, mereka harus memastikan agar kerangka rancangan mereka ada kejelasan, ketelitian, dan konsistensi. Tanpa kejelasan dan ketelitian, undang-undang tidak dapat diprediksi. Prinsip Negara Hukum menuntut agar sebanyak mungkin orang mengetahui tentang apa yang diperintahkan kepada mereka berdasarkan undang-undang, hal-hal apa yang diberikan kepada mereka berdasarkan undang-undang, dan perilaku apa yang mereka harapkan dari pejabat. Adanya kejelasan dan ketelitian dalam RUU itu sendiri menempatkan tugas penyusun RUU sebagai dasar dari pemerintahan yang bersih dan pembangunan.
b.      Kewajiban penyusun RUU yang jelas dan teliti berasal juga dari tuntutan-tuntutan pemerintahan demokrasi yang berupaya mengadakan reformasi; untuk menggunakan hukum yang mengubah perilaku-perilaku bermasalah dan dalam pengambilan keputusan secara tidak sepihak. Kedua hal tersebut menuntut agar menggunakan hukum dalam mendorong perilaku-perilaku yang menjadi sasaran dari peraturan perundang-undangan – baik warga masyarakat maupun para pejabat. Dalam pembangunan tugas utama hukum yaitu mengatur perilaku-perilaku, baik perilaku peran utama maupun dari para pejabat dalam lembaga-lembaga pelaksanaan (Penegak Hukum).
c.       Demokrasi menuntut kejelasan dan ketelitian dari para perancang undang-undang. Pada prinsipnya, melalui peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh badan pembuat undang-undang yang dipilih secara demokratis, Rakyat menentukan perilaku penguasa. Prinsip Negara Hukum akan runtuh apabila para pejabat yang menjadi sasarannya para hakim dan penegak hukum lainnya tidak mematuhi hukum. Tanpa itu demokrasi berada dalam posisi yang sangat lemah. Para perancang undang-undang wajib memastikan agar RUU mereka mendorong perilaku-perilaku pejabat yang diinginkan, karena sesuai dengan prinsip Negara Hukum (Rule of Law), yaitu pemerintahan harus berdasarkan hukum, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 : “Negara Indonesia adalah negara hukum”.
d.      Untuk memastikan bahwa prediksi dapat dibuat, guna mendorong adanya perilaku yang sesuai dengan pemerintahan yang bersih, dan memastikan bahwa khususnya para pejabat pemerintah mematuhi ketentuan-ketentuan dalam undang-undang, serta para pihak yang dituju undang-undang memiliki akses yang mudah terhadap isi dari undang-undang yang bersangkutan. Sebagai syarat pertama dari kemudahan untuk memperoleh akses, kerangka undang-undang – pengungkapan dari strukturnya secara keseluruhan, perincian tentang siapa melakukan apa, serta kejelasan, ketelitian dan konsistensi kalimat-kalimat dalam undang-undang – sehingga memberikan kepastian bagi para pihak yang dituju tentang kewajiban-kewajiban mereka menurut hukum. Untuk memastikan bahwa prediksi dapat dibuat, dan memastikan agar undang-undang sesungguhnya mendorong perilaku-perilaku yang diinginkan baik untuk mencapai pembangunan maupun pengambilan keputusan tidak secara sepihak, dan untuk melindungi pengendalian demokratis terhadap pemerintah, maka para penyusun RUU harus mampu menghasilkan undang-undang yang terperinci, teliti, jelas dan dapat diakses.
e.       Pasal 2 ayat (1) yang memuat kalimat : “... yang dapat merugikan keuangan Negara ...”, menggunakan kata-kata yang samar-samar. Bagaimana hukum harus ditetapkan atau hukuman dijatuhkan berdasarkan suatu peristiwa yang belum terjadi, belum tentu terjadi atau mungkin tidak terjadi. Kata-kata “... yang dapat merugikan keuangan Negara ...”, pada prakteknya kata-kata ini dapat berarti apa saja sesuai dengan pilihan pembacanya. Bagaimana besar akibatnya bagi tersangka yang dijatuhi hukuman berdasarkan kata-kata di atas, tetapi ternyata kemudian kerugian Negara itu tidak terjadi. Ketika sebuah kasus dibawa ke pengadilan, hal tersebut secara implisit memberikan wewenang kepada hakim untuk merumuskan peraturan-peraturan terperinci yang diperlukan. Ketidakpastian kata-kata demikian tentu saja tidak diinginkan. Membuat RUU yang samar-samar adalah tidak baik, sebuah istilah yang samar-samar memberikan kewenangan kepada setiap pejabat yang melaksanakan undang-undang tersebut, secara tanpa batas. Hal ini dapat menimbulkan apa yang disebut “Judicial Dictatorship” yang tentu saja bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 : “Negara Indonesia adalah Negara hukum”.

Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi tersebut yang memuat kata-kata “... yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara ...”, telah bertentangan dengan Pasal 28 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi : “Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum” (garis bawah dari saya),
berdasarkan alasan-alasan berikut :
a.       Kata-kata : “... yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara ...”, yang dapat ditafsirkan menurut kehendak siapa saja yang membacanya tidak mendatangkan kepastian hukum kepada pencari keadilan dan Penegak Hukum, karena perbuatan atau peritiwa tersebut belum nyata atau belum tentu terjadi dan belum pasti jumlahnya.
b.      Telah ada definisi “Kerugian Negara” yang menciptakan kepastian hukum, yaitu sebagaimana yang tercantum dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Pasal 1 ayat (22) : “Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai” (garis bawah dari saya). “Kerugian negara yang nyata dan pasti jumlahnya...”, memberi kepastian hukum.

Kesimpulan saya dari sudut hirarki peraturan perundang-undangan :
a.       Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi tersebut agar tidak diperlakukan karena bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28 ayat (1) UUD 1945, atau kata “dapat” dihilangkan sehingga, berbunyi : “Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang merugikan keuangan negara...”. 
b.      Hal tersebut di atas tidak akan menimbulkan kekosongan hukum, dengan adanya pengertian yang mendatangkan kepastian hukum, sebagaimana tercantum dalam pengertian kerugian sebagaimana disebut dalam Pasal 1 ayat (22) Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
c.       Alasan tidak berlakunya Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 sebagaimana dirubah dengan Undang-Undang No. 20 Tahun 2001, sesuai pula dengan azas Hukum Pidana sebagaimana tersebut dalam Pasal 1 ayat (2) KUHP : “Jika undang-undang diubah, setelah perbuatan itu dilakukan, maka kepada tersangka dikenakan ketentuan yang menguntungkan baginya”.

Menurut hemat saya telah terjadi perubahan pengertian “Kerugian Negara” itu oleh pembuat undang-undang karena Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara tersebut juga memuat sanksi-sanksi pidana, Pasal 64 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 menyatakan :

“Bendahara, Pegawai Negeri bukan bendahara, dan pejabat lain yang telah ditetapkan untuk mengganti kerugian negara/daerah dapat dikenai sanksi administratif dan/atau sanksi pidana.
Putusan pidana tidak membebaskan dari tuntutan ganti rugi”. (garis bawah dari saya)

d.      Terjadinya suatu perubahan undang-undang ditandai dengan perubahan perasaan (keyakinan) hukum pada pembuat undang-undang. Tiap-tiap perubahan, baik dalam perasaan hukum dari pembuat undang-undang, maupun dalam keadaan karena waktu, boleh diterima sebagai perubahan undang-undang dalam arti kata Pasal 1 ayat (2) KUHP; walaupun perubahan tersebut tidak disebutkan dalam redaksi Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi No. 31 Tahun 1999 yang telah dirubah dengan Undang-Undang No. 20 Tahun 2001.[3]

Mahkamah Konstitusi memutuskan dalam yudicial review Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, bahwa penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat lagi. Isi penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 Tahun 1999 adalah : “Yang dimaksud dengan secara melawan hukum dalam pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti formil maupun dalam arti materiil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan, namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan sosial dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana”.[4]

Namun sebelumnya Mahkamah Konstitusi RI berpendapat bahwa kalimat “dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” tidak bertentangan dengan hak atau atas kepastian hukum yang adil sebagaimana yang dimaksud Pasal 28 D ayat (1) UUD 1945, sepanjang ditafsirkan sesuai dengan ditafsirkan Mahkamah (conditionally constitutional). Mahkamah Konstitusi RI berpendapat bahwa, pasal 2 ayat (1) dikaitkan dengan penjelasannya, maka persoalan pokok yang harus dijawab adalah :
1.      Apakah pengertian kata “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) UU PTPK yang pengertiannya dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 2 ayat (1) bahwa dengan penambahan kata “dapat” tersebut menjadikan tindak pidana korupsi dalam Pasal 2 ayat (1) a quo menjadi rumusan delik formil;
2.      Apakah dengan pengertian sebagaimana dijelaskan pada butir 1 tersebut di atas, frasa “dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, yang diartikan baik kerugian yang nyata (actual loss) maupun hanya yang bersifat potensial atau berupa kemungkinan kerugian (potential loss), merupakan unsur yang tidak perlu dibuktikan atau harus dibuktikan;  
Menimbang bahwa kedua pertanyaan tersebut akan dijawab dengan pemahaman bahwa kata “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK menyebabkan perbuatan yang akan dituntut di depan pengadilan, bukan saja karena perbuatan tersebut “merugikan keuangan negara atau perekonomian negera secara nyata”,akan tetapi hanya “dapat’ menimbulkan kerugian saja pun sebagai kemungkinan atau potensial loss, jika unsur perbuatan tindak pidana korupsi dipenuhi, sudah dapat diajukan ke depan pengadilan. Kata “dapat” tersebut harus dinilai pengertiannya menurut Penjelasan Pasal 2 ayat (1) tersebut di atas, yang menyatakan bahwa kata “dapat” tersebut sebelum frasa “merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, menunjukkan bahwa tindak pidana tersebut merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi, cukup dengan dipenuhinya unsur perbuatan yang dirumuskan, bukan dengan timbulnya akibat. Karena itu Mahkamah dapat menerima penjelasan Pasal 2 ayat (1) sepanjang menyangkut kata “dapat” sebelum frasa “merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”;
Menimbang bahwa Mahkamah berpendapat, kerugian yang terjadi dalam tindak pidana korupsi, terutama yang berskala besar, sangatlah sulit untuk dibuktikan secara tepat dan akurat. Ketepatan yang dituntut sedemikian rupa, akan menimbulkan keraguan, apakah jika satu angka jumah kerugian diajukan dan tidak selalu dapat dibuktikan secara akurat, namun kerugian telah terjadi, akan berakibat pada terbukti adanya perbuatan yang didakwakan. Hal demikian telah mendorong antisipasi atau akurasi kesempurnaan pembuktiaan, sehingga menyebabkan dianggap perlu mempermudah beban pembuktian tersebut. Dalam tidak dapat diajukan bukti akurat atas jumlah kerugian nyata atau perbuatan yang dilakukan adalah sedemikian rupa bahwa kerugian negara dapat terjadi, telah dipandang cukup untuk menuntut dan memidana pelaku, sepanjang unsur dakwaan lain berupa unsur memperkaya sendiri atau orang lain atau suatu korporasi dengan secara melawan hukum (wederrechtelijk) telah terbukti. Karena, tindak pidana korupsi digolongkan oleh undang-undang a quo sebagai delik formil. Dengan demikian, kategori tindak pidana korupsi digolongkan sebagai delik formil, dimana unsur-unsur perbuatan harus telah dipenuhi, dan bukan sebagai delik materil, yang mensyratkan akibat perbuatan berupa kerugian yang timbul tersebut harus telah terjadi. Kata “dapat” sebelum frasa “merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, dapat dilihat dalam arti yang sama dengan kata “dapat” yang mendahului frasa “membahayakan keamanan orang atau barang, atau keselamatan negara dalam keadaan perang”, sebagaimana termuat dalam Pasal 387 KUHP. Delik demikian dipandang terbukti, kalau unsur perbuatan pidana tersebut telah dipenuhi, dan akibat yang dapat terjadi dari perbuatan yang dilarang dan diancam pidana tersebut, tidak perlu harus telah nyata terjadi;
Menimbang bahwa menurut Mahkamah hal demikian tidaklah menimbulkan ketidakpastian hukum (onrechtszekerheid) yang bertentangan dengan konstitusi sebagaimana yang didalilkan Pemohon. Karena, keberatan kata “dapat” sama sekali tidak menentukan faktor ada atau tidaknya kepastian hukum yang menyebabkan seseorang tidak bersalah dijatuhi pidana korupsi atau sebaiknya orang yang melakukan tindak pidana korupsi tidak dapat dijatuhi pidana;
Menimbang bahwa dengan asas kepastian hukum (rechtszekerheid) dalam melindungi seseorang, hubungan kata “dapat” dengan “merugikan keuangan negara” tergambarkan dalam dua hubungan yang ekstrim: (1) nyata-nyata merugikan negara atau (2) kemungkinan dapat menimbulkan kerugian. Hal yang terakhir ini lebih dekat dengan maksud mengkualifikasikan delik korupsi menjadi delik formil. Diantara dua hubungan tersebut sebenarnya masih ada hubungan yang “belum nyata terjadi”, tetapi dengan mempertimbangkan keadaan khusus dan kongkret disekitar peristiwa yang terjadi, secara logis dapat disimpulkan bahwa suatu akibat yaitu kerugian negara yang terjadi. Untuk mempertimbangkan keadaan khusus dan konkret sekitar peristiwa yag terjadi, yang secara logis dapat disimpulkan kerugian negara terjadi atau tidak terjadi, haruslah dilakukan oleh ahli dalam keuangan negara, perekonomian negara, serta ahli dalam analisis hubungan perbuatan seseorang dengan kerugian.
Menimbang bahwa dengan adanya penjelasan yang menyatakan bahwa kata “dapat” sebelum frasa “merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, kemudian mengkualifikasikanya sebagai delik formil, sehingga adanya kerugian negara atau perekonomian negara tidak merupakan akibat yang harus terjadi, Mahkamah berpendapat bahwa hal demikian ditafsirkan bahwa unsur kerugian negara harus dibuktikan dan harus dapat dihitung, meskipun sebagai perkiraan atau meskipun belum terjadi. Kesimpulan demikian harus ditentukan oleh seorang ahli dibidangnya. Faktor kerugian, baik secara nyata atau berupa kemungkinan, dilihat sebagai hal yang memberatkan atau meringankan dalam penjatuhan pidana, sebagaimana diuraikan dalam Penjelasan Pasal 4, bahwa pengembalian kerugian negara hanya dapat dipandang sebagai faktor yang meringankan. Oleh karena persoalan kata “dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) UU PTPK, lebih merupakan persoalan pelaksanaan dalam praktik oleh aparat penegak hukum, dan bukan menyangkut konstitusionalitas norma;
Menimbang dengan demikian Mahkamah berpendapat bahwa frasa “dapat” merugikan keuangan negara atau perekonomian negera”, tidaklah bertentangan dengan hak atas kepastian hukum yang adil sebagimana dimaksudkan oleh Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sepanjang ditafsirkan sesuai dengan tafsiran Mahkamah di atas (conditionally constitutional);
Menimbang bahwa oleh karena kata “dapat” sebagaimana uraian pertimbangan yang dikemukakan di atas, tidak dianggap bertentangan dengan UUD 1945, dan justru diperlukan dalam rangka penanggulangan tindak pidana korupsi, maka permohonan Pemohon tentang hak itu tidak beralasan dan tidak dapat dikabulkan.

Dari sembilan hakim Mahkamah Konstitusi hanya Prof. Dr. H.M. Laica Marzuki, SH., yang berbeda pendapat (Dissenting Opinion). Ia mengatakan :

“Pengujian kata “dapat” yang dimohonkan oleh Pemohon pada frasa ”yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negaravide Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2001, yang dipandang bertentangan dengan Pasal 28D UUD 1945, pada hakikatnya memohonkan pengujian kata ‘dapat’ dari kedua pasal UU PTPK tersebut, yang berpaut dengan bagian pasal-pasal (batang tubuh) beserta penjelasan daripadanya. Kata “dapat” yang dipersoalkan Pemohon termaktub baik pada bagian pasal-pasal (batang tubuh) maupun penjelasan-penjelasannya.
Menurut Butir E dari Lampiran Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, berjudul Penjelasan, dikemukakan bahwasanya Penjelasan berfungsi sebagai tafsiran resmi pembentuk peraturan perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karena itu penjelasan hanya memuat uraian atau jabaran lebih lanjut dari norma yang diatur dalam batang tubuh. Dengan demikian, penjelasan sebagai sarana untuk memperjelas norma dalam batang tubuh tidak boleh mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan dari norma yang dijelaskan (butir 165). Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat peraturan lebih lanjut. Oleh karena itu, hindari membuat rumusan norma di dalam bagian penjelasan (butir 166).
Dalam Rapport Wetgevingstechniek (1948) di Belanda dikemukakan, apabila bagian penjelasan bertentangan dengan teks pasal (batang tubuh) maka teks pasal (batang tubuh) yang mengikat. Rakyat banyak (burgers) dipandang wajib mengetahui bunyi pasal-pasal (batang tubuh) yang ditempatkan dalam Lembaran Negara (Staatsblad) sedangkan rumusan ”agar setiap orang mengetahuinya” menurut asas ieder word verondersteld de wet te kennen tidak dimaktub dalam Tambahan Lembaran Negara (TLN) yang memuat penjelasan pasal-pasal.
Bahwa oleh karena itu, pengujian teks pasal (batang tubuh) harus dilakukan secara bersamaan (samengaan) dengan penjelasan agar dapat diketahui hubungan wetmatigheid di antara keduanya.
Kata ”dapat” dalam frasa ”yang dapat merugikan keuangan negara dan perekonomian negara”, di dalam bagian penjelasan dikemukakan, ”kata dapat sebelum frasa merugikan keuangan atau perekonomian negara menunjukkan bahwa tindak pidana korupsi merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi cukup dengan dipenuhinya unsur-unsur perbuatan yang sudah dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat”.
Delik Formil (formeel delict) terjadi dengan terpenuhinya unsur-unsur perbuatan (gedraging elementen) menurut rumusan delik, tidak mensyaratkan unsur akibat (gevolg element) seperti halnya dengan delik materil (materiel delict). D. Hazewinkel Suringa (1973:49), berkata, ”Met formele (delicten) worden die strafbare feiten bedoeld, waarbij de wet volstaat met het aangegeven van de verboden gedraging; met materiele (delicten) die, welke het veroorzaken van een bepaald gevolg omvatten etc…etc”.
Namun demikian, penyisipan kata "dapat” tidak ternyata pula merupakan bestaandeel delict dari delik formil. Pasal-pasal delik formil, seperti halnya dengan Pasal 156 KUHPidana (menyatakan perasaan permusuhan, kebencian atau penghinaan terhadap suatu atau beberapa golongan rakyat di muka umum), Pasal 160 KUHPidana (menghasut di muka umum), Pasal 161 KUHPidana (opruien, menghasut dengan cara menyiarkan, mempertunjukkan atau menempelkan tulisan di muka umum), Pasal 163 KUHPidana (menyiarkan, mempertunjukkan atau menempelkan tulisan di muka umum yang berisi penawaran untuk memberi keterangan, kesempatan, atau sarana guna melakukan perbuatan pidana), Pasal 209 dan 210 KUHPidana (penyuapan), Pasal 242 ayat (1) KUHPidana (meineed, sumpah palsu), Pasal 263 KUHPidana (pemalsuan surat), Pasal 362 KUHPidana (pencurian) tidak mencantumkan kata ”dapat” selaku bestaan voorwaarde dari delik formil.
Dalam pada itu, pencantuman kata ”dapat” pada frasa ”yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK mengandung cakupan makna (begrippen) yang kurang jelas serta agak luas, tidak memenuhi rumusan kalimat yang in casu disyaratkan bagi asas legalitas suatu ketentuan pidana, yaitu lex certa, artinya ketentuan tersebut harus jelas dan tidak membingungkan (memuat kepastian) serta lex stricta, artinya ketentuan itu harus ditafsirkan secara sempit, tidak boleh dilakukan analogi, sesuai keterangan Ahli Prof. Dr. Romli Atmasasmita, S.H., LL.M. di depan sidang. Kata ”dapat” mengoyak-ngoyak tirai asas Nullum Delictum Nulla Poena Sine Praevia Lege Poenali (Pasal 1 ayat 1 KUHPidana) yang merangkumi semua ketentuan hukum pidana, in casu ketentuan pemberantasan tindak pidana korupsi. Hal dimaksud mengakibatkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) yang dijamin konstitusi, dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.
Article 11 (2) Universal Declaration of Human Right (1948) juga menegaskan, bahwasanya “No one shall be held guilty of any penal offence on account of any act or omission which did not constitute a penal offence, under national or international law, at the time when it was committed”.
Cakupan makna kata “dapat” pada frasa “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” pada Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK yang kurang memberikan kepastian, beserta rumusan yang agak luas dimaksud, dapat menjaring banyak orang dalam penanganan perkara-perkara tindak pidana korupsi, bak alat penangkap ikan yang menggunakan kain belacu sehingga mampu menjaring kuman-kuman terkecil sekalipun, sebagaimana dikemukakan oleh Prof. Dr. (Jur.) Andi Hamzah, SH. Namun, pada bagian ujung yang paling ekstrem dari kata “dapat” itu, petugas-petugas penyidik dan penuntut umum dapat pula menyampingkan beberapa perkara tindak pidana korupsi tertentu secara tebang pilih, dengan alasan “tidak dapat“, “tidak terbukti“, dan sebagainya.
Dengan telah berlakunya pula Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, rumusan “kerugian negara/daerah” mengalami pergeseran makna (het begrip), dibandingkan rumusan “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” menurut Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK. Pasal 1 angka 22 UU Nomor 1 Tahun 2004 merumuskan, “Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat melawan hukum, baik sengaja maupun lalai”. Rumusan dimaksud menciptakan kepastian hukum dan kejelasan, serta memungkinkan diteliti dan dihitung kasus per kasus, kata Ahli Prof. Erman Rajagukguk, S.H., LL.M., Ph.D. di depan sidang.
Oleh karena terdapat dua undang-undang yang merumuskan hal kerugian negara, maka undang-undang yang lebih kemudian (een latere wet) yang bakal berlaku mengikat. De nieuwste wet moet dus worden toegepast. Deze regel vloeit louter uit logisch redeneren voort, kata I. C. van der Vlies (1987:163).
Mencabut kata ”dapat” pada Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK, beserta penjelasan-penjelasannya justru meniadakan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid), sementara penegakan hukum dalam hal pemberantasan tindak pidana korupsi tetap berjalan (gaat door) serta legitim.
Walaupun kata melawan hukum dalam Pasal 2 ayat (1) UU PTPK tidak menjadi fokus argumentasi dalam permohonan Pemohon namun karena hal melawan hukum (wederrechtelijk) merupakan bestaan deel delict bersama-sama dengan unsur delik ”dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara” maka hal pengujian terhadap kata melawan hukum merupakan keniscayaan hukum. Penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU PTPK menyatakan, ”Yang dimaksud dengan ‘secara melawan hukum’ dalam Pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti materiil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan, namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan social dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana”.
Memberlakukan suatu ketentuan hukum pidana tanpa dirumuskan lebih dahulu secara tertulis (secara legitim) pada hakikatnya melanggar asas legalitas, termasuk memberlakukan suatu ketentuan hukum pidana, seperti halnya Pasal 2 ayat (1) UU PTPK menurut asas melawan hukum dalam arti materil (materieele wederrechtelijkheid). Hal dimaksud melanggar Pasal 1 ayat 1 KUHPidana. Adalah beralasan, manakala asas melawan hukum dalam arti materil ditiadakan dalam Penjelasan Pasal 1 ayat (1) UU PTPK, karena menimbulkan ketidakpastian hukum, sebagaimana dijamin dalam konstitusi, Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.”
Dalam pada itu, tidak beralasan kiranya permohonan Pemohon agar Pasal 15 (sepanjang kata “percobaan”) UU PTPK dinyatakan tidak mengikat secara hukum, karena menentukan ancaman hukuman yang sama terhadap suatu perbuatan pidana dengan percobaan daripadanya. Selain hal dimaksud masih dalam batas kewenangan pembentuk undang-undang (wetgever) guna menentukan ancaman pidana yang sama, namun secara khusus dalam hal tindak pidana penyuapan (bribery), pembuat (dader) tetap dihukum walaupun public official yang bakal disuap menolak menerima uang penyuapan. Sesungguhnya tidak ada percobaan dalam penyuapan (Het is eigenlijk geen poging tot omkopen).
Pemerintah Republik Indonesia meratifikasi United Nations Convention Against Corruption, 2003, dengan UU Nomor 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption, 2003.
Berdasarkan hal dimaksud, seyogianya permohonan Pemohon dikabulkan untuk sebagian.
Menyatakan kata “dapat” dalam frasa “yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”, pada Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sebagaimana diubah dengan Undang-undang Nomor 20 Tahun 2001, beserta penjelasan-penjelasannya dan kalimat, “... maupun dalam arti materiil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana” dinyatakan tidak mengikat secara hukum karena bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.”

Namun demikian putusan Mahkamah Konstitusi tersebut di atas, menurut Tumpak Hatorangan Panggabean Wakil Ketua KPK, menyebabkan dimasa mendatang pemberantasan korupsi kembali kepada aturan UU No. 24 Prp Tahun 1960 sebelum adanya UU No. 3 Tahun 1971 yaitu untuk membuktikan seseorang melakukan tindak pidana korupsi harus dibuktikan terlebih dahulu bahwa yang bersangkutan melakukan perbuatan yang bertentangan dengan undang-undang.[5]

Andi Seruji dan Fajar Marta dalam karangannya “Ibarat Debat Telur  dan Ayam” pada Kompas, 24 Juni 2006 menyebutkan :

“...masalahnya proyek-proyek itu banyak yang tidak jalan. Itu terkonfirmasikan dari anggaran proyek tersebut, yang justru tidak terserap.
Hal itu dibenarkan Yusuf Kalla. “Pemerintah (pusat) kirim uang ke daerah, masuk Bank Pembangunan Daerah, bank masukkan lagi ke SBI. Jadi balik lagi uang itu. Kenapa? Terjadi kelambatan di daerah. Padahal, kecepatan ekonomi di era desentralisasi ini tergantung kecepatan daerah. Ini (kelambatan) harus dihentikan”, katanya... Banyak pegawai di departemen atau instansi pemerintah enggan jadi satuan kerja yang dulu dikenal pimpro karena “takut” berhadapan dengan hukum. “Ini masalah lain yang timbul dari upaya pemberantasan korupsi”, Ujar Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati... Yang diperlukan adalah satunya persepsi penegak hukum tentang korupsi. “Ada kontraktor yang untung dua puluh juta rupiah dari mengerjakan proyek pemerintah. Eh, dia diperiksa karena keuntungannya dianggap merugikan negara...” Ujar Menteri Keuangan.”[6]
Pertumbuhan ekonomi 2006 sebesar 5,9 persen versi Pemerintah dan Bank Indonesia maksimal 5,7 persen diperkirakan sulit dicapai karena macetnya pembiayaan bank, ketidakmampuan pemerintah daerah menstimulus pertumbuhan sektor riil ditambah bencana yang tak terhindarkan. Menurut sementara pengusaha perlu ada kepastian hukum sebagai salah satu faktor untuk mendorong pertumbuhan ekonomi (Kompas 25 Juli 2006).


PP 33 Tahun 2006 Dan Implikasinya Bagi Penyelesaian Piutang BUMN

Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah No. 33 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara  Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Pertanyaan-pertanyaan yang timbul dari terbitnya Peraturan Pemerintah yang baru itu berkisar kepada hal-hal berikut :

1.      Bagaimana piutang-piutang BUMN dapat diselesaikan menurut Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas?
2.      Apakah ada upaya hukum bagi Pemerintah sebagai pemegang saham menggugat Direksi atau Komisaris bila tindakan mereka dianggap merugikan Pemerintah sebagai pemegang saham?
3.      Apakah Pemerintah dalam hal ini Kejaksaan Agung dapat mengajukan tuntutan pidana kepada Direksi dan Komisaris PT. BUMN (Persero) bila mereka melakukan korupsi dalam penghapusan piutang negara?
4.      Apakah sinkronisasi Undang-Undang perlu untuk meningkatkan pemberantasan korupsi?



Menteri Keuangan meminta Fatwa Mahkamah Agung berkenaan dengan piutang BUMN Persero. Mahkamah Agung dalam fatwanya menyatakan bahwa tagihan bank BUMN bukan tagihan negara karena bank BUMN Persero tunduk pada UU No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas. Dengan demikian dapat diartikan, bahwa Mahkamah Agung berpendapat kekayaan negara terpisah dari kekayaan BUMN Persero. Selanjutnya tentu keuangan BUMN Persero bukan keuangan negara.

Mahkamah Agung dalam fatwanya menyatakan :

1.  Bahwa Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara berbunyi:

“Badan Usaha Milik Negara, yang selanjutnya disebut BUMN, adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan” 

Pasat 4 ayat (l) undang-undang yang sama menyatakan bahwa “BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan
Dalam penjelasan Pasal 4 ayat (1) tersebut dikatakan bahwa “Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat”;

2.  Bahwa dalam pasal-pasal tersebut di atas, yang merupakan undang-undang khusus tentang BUMN, jelas dikatakan bahwa modal BUMN berasal dari kekayaan negara yang telah dipisahkan dari APBN dan selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak didasarkan pada sistem APBN melainkan didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat;

3.  Bahwa Pasal 1 angka 6 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara menyebutkan :

Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah”;

Bahwa oleh karena itu piutang BUMN bukanlah piutang Negara;

4.  Bahwa meskipun Pasal 8 Undang-Undang No. 49 Prp. Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara menyatakan bahwa “piutang Negara atau hutang kepada Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Negara atau Badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh Negara berdasarkan suatu peraturan, perjanjian atau sebab apapun” dan dalam penjelasannya dikatakan bahwa piutang Negara meliputi pula piutang “badan-badan yang umumnya kekayaan dan modalnya sebagian atau seluruhnya milik Negara, misalnya Bank-bank Negara, P.T-P.T Negara, Perusahan-Perusahaan Negara, Yayasan Perbekalan dan Persedian, Yayasan Urusan Bahan Makanan dan sebagainya”, serta Pasal 12 ayat (1) undang-undang yang sama mewajibkan Instansi-instansi Pemerintah dan badan-badan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 untuk menyerahkan piutang-piutang yang adanya dan besarnya telah pasti menurut hukum akan tetapi penanggung hutangnya tidak mau melunasi sebagaimana mestinya kepada Panitia Urusan Piutang Negara, namun ketentuan tentang piutang BUMN dalam Undang-Undang No. 49 Prp. Tahun 1960 tersebut tidak lagi mengikat secara hukum dengan adanya Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang merupakan undang-undang khusus (lex specialis) dan lebih baru dari Undang-Undang No. 49 Prp. Tahun 1960; 

5.  Bahwa begitu pula halnya dengan Pasal 2 huruf g Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 yang berbunyi :
Keuangan Negara sebaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi :

“g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.”

yang dengan adanya Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN maka ketentuan dalam Pasal 2 huruf g khusus mengenai “kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah” juga tidak mempunyai kekuatan mengikat secara hukum;

6.  Bahwa berdasarkan pertimbangan di atas, dapat dilakukan perubahan seperlunya atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah.

Menyusul Fatwa Mahkamah Agung tersebut Pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah No. 33 Tahun 2006, tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Peraturan Pemerintah tersebut menghapuskan Pasal 19 dan Pasal 20 dalam Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun 2005.

Menurut penjelasan Peraturan Pemerintah tersebut, pertimbangan untuk meninjau kembali pengaturan penghapusan Piutang Perusahaan Negara/ Daerah dalam Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 dilandaskan pada pemikiran bahwa sesuai Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara sebagai hukum positif yang mengatur BUMN, secara tegas dalam Pasal 4 menyatakan bahwa kekayaan negara yang dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN merupakan kekayaan negara yang dipisahkan. Selanjutnya dalam Penjelasan Pasal 4 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tersebut juga ditegaskan bahwa yang dimaksud dengan ”dipisahkan” adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

Dengan pemisahan kekayaan negara tersebut, seharusnya piutang yang terdapat pada BUMN sebagai akibat perjanjian yang dilaksanakan oleh BUMN selaku entitas perusahaan tidak lagi dipandang sebagai Piutang Negara. Sejalan dengan itu, pengelolaan termasuk pengurusan atas Piutang BUMN tersebut tidak dilakukan dalam koridor pengurusan Piutang Negara melainkan diserahkan kepada mekanisme pengelolaan berdasarkan prinsip-prinsip perusahaan yang sehat berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Berdasarkan pemikiran tersebut, maka BUMN memiliki kewenangan/keleluasaan dalam mengoptimalkan pengelolaan pengurusan/ penyelesaian piutang yang ada pada BUMN yang bersangkutan, sehingga pengaturan penghapusan Piutang Perusahaan Negara/Daerah yang ada pada Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2005 saat ini menjadi tidak diperlukan lagi.


1.      Bagaimana piutang-piutang BUMN dapat diselesaikan menurut Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas?

Pertama-tama, Direksi perlu menyusun klasifikasi piutang-piutang tersebut menurut besarnya piutang, apakah masih ada anggunan, nilai pasar anggunan tersebut sekarang, eksistensi Debitur sekarang ini.
Perseroan perlu membuat pedoman tentang pemotongan utang dan penghapusan piutang. Dalam hal ini organ tertinggi adalah Rapat Umum Pemegang Saham. Karena Pemerintah sebagai Pemegang Saham 100% atau Pemegang Saham mayoritas, maka Pemerintah perlu membuat pedoman tersebut.
Didalam pelaksanaan pemotongan utang dan penghapusan piutang tersebut Direksi dengan memakai pedoman tersebut berdasarkan klasifikasi utang, perlu mendapat persetujuan Komisaris, bahkan dalam tingkat utang tertentu perlu mendapat persetujuan Rapat Umum Pemegang Saham dalam hal ini Menteri BUMN.

Pasal 63 ayat (1) Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas menyatakan, RUPS mempunyai segala wewenang yang tidak diberikan kepada Direksi atau Komisaris dalam batas yang ditentukan dalam Undang-undang ini dan atau Anggaran Dasar.
Pasal 88 ayat (1) Direksi wajib meminta persetujuan RUPS untuk mengalihkan atau menjadikan jaminan utang seluruh atau sebagian besar kekayaan perseroan.
Pasal 100 ayat (1) menyatakan, dalam Anggaran Dasar dapat ditetapkan pemberian wewenang kepada Komisaris untuk memberikan persetujuan atau bantuan kepada Direksi dalam melakukan perbuatan hukum tertentu.


2.      Apakah ada upaya hukum bagi Pemerintah sebagai pemegang saham menggugat Direksi atau Komisaris bila tindakan mereka dianggap merugikan Pemerintah sebagai pemegang saham?

Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas tetap memungkinkan Pemegang Saham menggugat Direksi atau Komisaris apabila keputusan mereka itu dianggap merugikan Pemegang Saham berdasarkan salah satu dari tiga pasal berikut ini:

Pasal 54 ayat (2) yang menyatakan :

“Setiap pemegang saham berhak mengajukan gugatan terhadap perseroan ke Pengadilan Negeri apabila dirugikan karena tindakan perseroan yang dianggap tidak adil akibat keputusan RUPS, Direksi atau Komisaris”.

Pasal 85 ayat (3) yang menyatakan :

“Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit 1/10 (satu persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara yang sah dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri terhadap anggota Direksi yang karena kesalahan atas kelalaiannya menimbulkan kerugian pada perseroan”.

Pasal 98 ayat (2) yang berbunyi :

“Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit 1/10 (satu persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak suara yang sah dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri terhadap Komisaris yang karena kesalahan atau kelalaiannya dapat menimbulkan kerugian pada perseroan”.

Oleh karenanya Negara sebagai Pemegang Saham berdasarkan pasal-pasal di atas dapat menggugat individu Komisaris dan Direksi bila keputusan mereka dianggap merugikan.


3.      Apakah Pemerintah dalam hal ini Kejaksaan Agung dapat mengajukan tuntutan pidana kepada Direksi dan Komisaris PT. BUMN (Persero) bila mereka melakukan korupsi dalam penghapusan piutang negara?

Direksi suatu perusahaan BUMN Persero dapat dituntut dari sudut hukum pidana. Hal ini dapat saja dilakukan apabila Direksi bersangkutan melakukan penggelapan, pemalsuan data dan laporan keuangan, pelanggaran Undang-Undang Perbankan, pelanggaran Undang-Undang Anti Pencucian Uang (Money Laundering).

Pemerintah melalui Kejaksaan Agung, tetap dapat menuntut korupsi yang terjadi dalam BUMN Persero. Di Amerika, berdasarkan The Foreign Corrupt Practices Act, perusahaan Amerika yang melakukan suap di luar negeri dapat dituntut di AS. Begitu juga menurut The United Nations Convention of Anti Corruption, swasta dapat dituntut oleh negara kalau melakukan penyuapan, pemalsuan pembukuan, penghilangan dokumen, dan lain-lain; tetapi bukan karena kekayaan perusahaan itu merupakan kekayaan negara. Korupsi adalah kejahatan, sama dengan pencurian, perampokan; walaupun bukan uang negara yang dicuri atau dirampok, alat negara menuntut dan menghukum pelakunya.






4.      Apakah sinkronisasi Undang-Undang perlu untuk meningkatkan Pemberantasan korupsi?

Setidaknya ada tiga syarat, agar hukum dapat berperanan mendorong jalannya perekonomian bangsa, yaitu hukum harus dapat menciptakan “predictability”, “stability” dan “fairness”.[7]
Pertama, undang-undang dan pelaksanaannya harus bisa menciptakan “predictability” atau kepastian. Beberapa undang-undang dan peraturan pelaksanaannya ditafsirkan menurut siapa yang membacanya telah mendatangkan ketidakpastian bahkan kekhawatiran bagi pelaku ekonomi.
Kedua, undang-undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptakan “stability” (stabilitas), yaitu dapat mengakomodir kepentingan-kepentingan yang saling bersaing di masyarakat, antara lain, yaitu kepentingan untuk memberantas korupsi dan kepentingan untuk mendapat kepastian hukum.
Ketiga, undang-undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptakan “fairness” (keadilan).

Melanjutkan upaya pemberantasan korupsi mutlak harus dilaksanakan terus menerus, baik korupsi yang terjadi di pemerintahan maupun dikalangan swasta sebagaimana tercantum dalam “United Nations Convention Against Corruption” yang telah diratifikasi oleh Indonesia dengan UU No. 7 Tahun  2006. Namun pemberantasan korupsi tersebut harus didasarkan kepada undang-undang nasional yang jelas, pasti dan adil sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu diperlukan amandemen beberapa undang-undang dan memperkuat aparatur penegak hukum dengan keahlian dan kejujuran.

Sinkronisasi Undang-Undang yang diperlukan adalah sebagai berikut :

Pertama, BPK tidak dapat memeriksa BUMN Persero karena kekayaan BUMN Persero bukan kekayaan negara. Bila BPK ingin memeriksa BUMN Persero maka Pasal 23E UUD 45 perlu diamandemen dengan menyebutkan bahwa BPK tidak hanya memeriksa keuangan negara, tetapi juga keuangan perusahaan swasta. Namun hal ini berlawanan dengan latar belakang adanya BPK sebagai salah satu lembaga negara. Jalan lain adalah agar semua BUMN Persero dirubah kembali menjadi Perusahaan Jawatan (perjan) sehingga modal perusahaan ini bukan kekayaan negara yang dipisahkan. Namun ada konsekuensi lain, negara ikut bertanggung jawab terhadap hutang-hutang Perusahaan Jawatan (perjan).

Kedua, amandemen perlu dilakukan terhadap UU No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi yaitu mengenai pengertian tindak pidana korupsi, yaitu :

“Tindak pidana korupsi ... yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara “diganti menjadi” tindak pidana korupsi ... yang dapat merugikan keuangan perusahaan swasta, perusahaan negara, dan jawatan.”

Pasal 2 UU No. 31 tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi perlu dirubah menjadi tindak pidana korupsi tidak hanya yang dapat merugikan negara tetapi juga yang tidak merugikan negara, yaitu merugikan perusahaan swasta, karena korupsi adalah kejahatan.

Korupsi sama dengan perbuatan mencuri atau merampok. Walaupun bukan kekayaan negara, tetapi negara wajib menuntut dan menghukum pencuri atau perampok. Perbuatan-perbuatan korupsi harus diperinci satu persatu seperti yang terdapat dalam “Anti Foreign Corruption Act” Amerika Serikat dan “United Nations Convention Against Corruption, 2003”, yang telah kita ratifikasi dengan Undang-Undang No. 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United Nations Convention Against Corruption, 2003.
Dalam U.N. Convention Against Corruption, 2003 dikategorikan Korupsi bila terjadi penyuapan pejabat-pejabat publik nasional, penyuapan pejabat-pejabat publik asing dan pejabat-pejabat organisasi-organisasi internasional publik; penggelapan, penyalagunaan atau penyimpangan lain kekayaan oleh pejabat publik; memperdagangkan pengaruh, penyalagunaan fungsi; memperkaya diri secara tidak sah; penyuapan di sektor swasta; penggelapan kekayaan di sektor swasta, pencucian hasil-hasil kejahatan; penyembunyian kekayaan hasil pelanggaran apapun.

Ketiga, UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara perlu dirubah agar pengertian keuangan negara tidak disalah tafsirkan, dengan mencoret Pasal 2 g, sebagaimana Fatwa Mahkamah Agung yang mengatakan Pasal tersebut yang tidak mempunyai mengikat secara hukum.

Keempat, akhirnya perlu perubahan pengertian keuangan negara dalam UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, mengikuti usul perubahan difinisi keuangan negara dalam beberapa undang-undang sebelumnya seperti tersebut di atas, sehingga kekayaan BUMN tidak merupakan keuangan negara atau kekayaan negara sebagai pemegang saham, tetapi kekayaan badan hukum itu sendiri.

Kelima, Undang-Undang No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK) perlu juga mengalami perubahan berkenaan dengan kata-kata Pasal 11c yang berbunyi “menyangkut kerugian negara paling sedikit Rp. 1.000.000.000,- (satu milyar rupiah)”. Kata-kata menyangkut “kerugian negara...” perlu diganti dengan kata-kata “menyangkut kerugian perusahaan dan kerugian negara”, sehingga KPK dapat menuntut korupsi yang mengakibatkan kerugian siapa saja. Dengan demikian KPK tidak salah memeriksa tindakan korupsi di BUMN Persero.



Kesimpulan

Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan hal-hal berikut ini.
Pertama, kekayaan PT. Persero dan Perum bukan termasuk kekayaan negara, tetapi merupakan kekayaan badan hukum PT. Persero dan Perum itu sendiri.
Kedua, namun demikian dengan perubahan beberapa undang-undang tersebut di atas, Kejaksaan dan KPK berhak memeriksa dugaan korupsi di BUMN Persero dan Perum, tanpa mengkaitkannya dengan “keuangan negara” atau “kerugian negara” lagi.
Ketiga, perubahan beberapa undang-undang tersebut di atas perlu untuk sinkronisasi Undang-Undang Perseroan Terbatas dan beberapa undang-undang lainnya tersebut di atas, termasuk Undang-Undang Pemberantasan Korupsi dan Undang-Undang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
Perubahan beberapa undang-undang tersebut dapat dilakukan melalui tiga cara. Pertama, Pemerintah atau DPR dapat menyampaikan Rancangan Undang-Undang (RUU) Perubahan bagi beberapa undang-undang tersebut. Kedua, pihak-pihak yang dirugikan dengan berlakunya undang-undang bersangkutan, karena tidak adanya kepastian hukum dapat mengajukan “Judicial Review” ke Mahkamah Konstitusi. Ketiga, jalan yang paling cepat adalah Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu). Alasan “Keadaan Memaksa” bagi adanya Perpu adalah, pertama, tidak adanya kepastian hukum sehingga menghambat pertumbuhan ekonomi. Kedua, perlunya hukum memperkuat pemberantasan korupsi.

______________
 
Sinkronisasi ini perlu agar berbagai undang-undang tersebut di atas tidak bertabrakan sehingga terdapat konsitensi perundang-undangan dan kepastian hukum.



* Pernah disampaikan dalam berbagai kesempatan, mendapat tambahan disana-sini untuk menjawab tanggapan-tanggapan dari penulis lain.
           ** Mendapat Sarjana Hukum (SH) dari Universitas Indonesia (1974), LL.M dari University Washington School of Law, Seattle (1984), Ph.D dari University Washington School of Law, Seattle (1988). Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia.

[1] Media Indonesia 11 Juli 2006
[2] Lihat antara lain Ann Sidman, Robert B. Seidman, Nalin Abeysekere. Penyusunan Rancangan Undang-Undang Dalam Perubahan Masyarakat Yang Demokratis (Terjemahan Johanes Usfunan cs). Jakarta: ELIPS, 2001. h. 319-330.
[3] R. Soesilo. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana. Bogor : Politeia, 1996. h. 29
[4] Kompas 26 Juli 2006
[5] Republika 26 Juli 2006
[6] Kompas 24 Juni 2006
[7] Leonard J. Theberge, “Law and Economic Development’. Journal of International Law and Policy. Vol. 9 (1980). h. 232

Tidak ada komentar:

Posting Komentar